Crónica del proceso deliberativo de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información. (2014-2015)
El 6 de mayo de 2015 se promulgó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP). Vale la pena detenerse a recordar cómo pasaron las cosas porque fue un proceso inédito y abierto de colaboración con resultados deliberativos. Por una parte, entre los principales grupos parlamentarios (PRI, PAN, PRD, PVEM); los cuales actualmente se encuentran fuertemente debilitados en comparación con el periodo mencionado y por otra parte, entre las organizaciones de la sociedad civil, aglutinadas algunas de éstas en redes. Finalmente, por la colaboración entre organismos gubernamentales y la sociedad civil organizada. El proceso contó con diversas diferencias sustantivas, cuyas disonancias pudieron resolverse en alguna medida por el proceso deliberativo.
El 5 de febrero de 2014 se modificó el artículo sexto constitucional para ampliar la regulación del derecho de acceso a la información. Lo anterior detona un mecanismo para el desarrollo del marco legal.
El 21 de marzo de 2014 se convocó a la primera reunión del grupo de trabajo plural para la elaboración de la propuesta de Ley General de Transparencia que resulta de la reforma constitucional al artículo sexto. Participaron 3 redes de la Sociedad Civil Organizada especializadas en acceso a la información y transparencia, siendo éstas; la Red por la Rendición de Cuentas (RRC); México Infórmate y el Colectivo por la Transparencia.1
En el grupo plural se tuvo el acompañamiento de académicas y académicos expertos. Durante nueve días de octubre, y siete días en noviembre, los integrantes del Grupo Redactor de la Legislación Secundaria en materia de Transparencia2, celebraron 16 reuniones de trabajo, en las que se analizó, discutió y redactó un proyecto de iniciativa.
El 2 de diciembre del mismo año se entregó para la publicación en la Gaceta del Senado de la República, la iniciativa presentada por las y los senadores Arely Gómez, Laura Rojas, Alejandro Encinas, Pablo Escudero Morales, María Marcela Torres Peimbert, Dolores Padierna Luna, Angélica de la Peña Gómez, Zoé Robledo, Isidro Pedraza y Armando Ríos Piter, integrantes de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional, Partido Acción Nacional; y del Partido Verde Ecologista de México.
La Mesa Directiva turnó la iniciativa para quedar en las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Gobernación; y de Estudios Legislativos, Segunda; para su análisis y dictamen.
Posteriormente, se aprobó el Dictamen de las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana, de Gobernación y de Estudios Legislativos Segunda; relativo a la Iniciativa que contiene Proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP).
La noche de Iguala
Es importante ofrecer el marco contextual en el que la sociedad mexicana se encontraba, lacerada por el conocimiento de la desaparición de los 43 estudiantes de la normal rural “Isidro Burgos” de Ayotzinapa, Guerrero. Ofendida por un gobierno que generó o permitió que pasara y ofreció respuestas rápidas pero inciertas sobre lo acontecido. Existía una creciente atención internacional respecto a la situación de violaciones graves a los derechos humanos en México.
Con motivo de estos hechos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), pidió el 3 de octubre de 2014 al Estado mexicano la adopción de medidas cautelares en favor de los estudiantes de la escuela normal rural “Raúl Isidro Burgos”, ubicada en Ayotzinapa, Guerrero, México. La CIDH consideró que los estudiantes se encontraban en una situación de gravedad y urgencia. Se siguieron activando mecanismos internacionales para atender las inminentes violaciones graves a los 43 estudiantes desaparecidos.3456
1. Falta de consenso
Incluyendo lo anterior, existieron 10 temas generales en los que no se consiguió concretar acuerdos y son de fondo:
En este artículo, me referiré a los primeros dos desacuerdos; prevalencia de la Ley General de Transparencia y transparencia de las violaciones graves de derechos humanos.
1.1 La publicación y entrega de la información de forma prominente. Prevalencia de la Ley General sobre otras leyes federales, en materia de transparencia.
Con base en la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública (LMIAIP) de la Organización de Estados Americanos (OEA) y tomando en cuenta su necesidad en un país como México, se consideró que una manera de abrir la información era estableciendo que las leyes de transparencia superan a otros marcos normativos cuando se cumplían supuestos específicos.
Esto es significativo porque en muchas ocasiones se negaba y continúa negándose información de interés público por disposiciones normativas que se oponen a los principios y bases del marco normativo de transparencia y acceso a la información.
Este precepto aunque no pudo concretar su aplicación en México continúo perfeccionándose en el sistema interamericano. En la Ley Modelo 2.0 publicada en febrero de 2021; la prevalencia de las leyes de transparencia básicamente supone: “Los supuestos de reserva o confidencialidad previstos en otras leyes deberán ser acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta Ley y en ningún caso podrán contravenirla” (OEA, 2021).
Aunque esta ley determina solo estándares, es imperativo tomar en cuenta que la reforma en materia de derechos humanos de 2011, en la que México contó con la siguiente modificación a su artículo primero constitucional, ya colocaba a los tratados internacionales como parte del marco jurídico mexicano en un nivel de la jerarquía normativa, al menos a la par de la CPEUM.7
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Ahora, si se toma el siguiente párrafo del mencionado artículo, se tiene que conforme al principio propersonae, los instrumentos jurídicos que amplían la protección de los derechos serán los aplicables.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.8
1.2. Transparencia de la información sobre derechos humanos vulnerados
Respecto a la segunda falta de acuerdo, sobre el procedimiento que se debe seguir para la apertura de la información en caso de violaciones graves de derechos humanos, cuando no exista pronunciamiento previo de autoridad competente, el diálogo deliberativo fue muy significativo en un entorno de serios cuestionamientos a la actuación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) que persisten actualmente.
Nuevamente es importante tomar en cuenta la reforma constitucional de derechos humanos. Silvia Inclán (2019) recupera puntualmente que con la reforma de derechos humanos de 2011 se traslada la facultad de investigación en casos de violaciones graves a los derechos humanos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a la CNDH; se incluye a la CNDH como actor facultado para ejercer acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales y locales; se obliga a las autoridades a atender las recomendaciones de la CNDH y sus contrapartes estatales, y a comparecer ante los cuerpos legislativos en caso de negarse a aceptarlas (DoF, 10 de junio de 2011).
Inclán (2019) refiere sobre 11 casos que fueron considerados por las autoridades competentes como violaciones graves de derechos humanos de 1995 a 2015, en México. Los primeros cinco atendidos por la SCJN y los últimos seis ya por la CNDH.9 Todos resueltos señala, bajo los mismos criterios definidos por la SCJN (en la novena época, 1995-2011), aquellos casos en los que la autoridad misma es la que produce las violaciones y/o casos en los que las autoridades son omisas, negligentes o impotentes para mantener el respeto a las garantías individuales. A pesar de existir un cambio en el diseño institucional de gran envergadura, éste no tiene resultados en la protección de los derechos humanos.
Por otra parte, Galindo (2021) establece que concurren diferentes acciones que han provocado una comisión con fallas pero también aciertos. Me concentro en las fallas reconocidas por diversos autores, entre las que se tienen la subutilización de funciones como la facultad de promover iniciativas en materia de derechos humanos; escasa participación para apoyar a los grupos vulnerables; ineficacia en el manejo de expedientes de quejas y pocas recomendaciones son algunos ejemplos.
Por último respecto a la CNDH, retomo el análisis de Díaz Pérez (2020), en el cual identifica que como problemáticas centrales se tienen: la falta de resultados de sus funciones, que ya como organismo que obtuvo su autonomía en 1999; tenía un gran número de quejas presentadas en contra de las mismas autoridades, sin ningún cambio en la actuación institucional de éstas, debido a que la CNDH no había y no ha obtenido la vinculatoriedad de sus recomendaciones.
Desde tiempo atrás, la propia ONU había diagnosticado que el manejo de la situación de los derechos humanos en México por parte de la CNDH había sido ineficaz, particularmente en el manejo de los expedientes de queja, ya que no seguía los principios de actuación determinados por la propia ley de la Comisión, además de que su personal no estaba suficientemente capacitado para detectar las violaciones a los derechos humanos de los agraviados. Al mismo tiempo, recomendó varios cambios para hacer más eficiente la Comisión, como incorporar los diversos aspectos de la Ley de Transparencia en las regulaciones de los organismos protectores, con el propósito de que el manejo de los expedientes fuese óptimo; también recomendó implementar un sistema de indicadores basados en la competencia y procedimientos de las comisiones de derechos humanos en el país. (Galindo 2021:10)
Agrego que se tenía a una comisión nacional con un altísimo presupuesto y pocos resultados. En 2010 se asignó un presupuesto de $889,578,369 y en 2011 se incrementó a $1,101,717,930. (PEF, 2010), (PEF 2011). En 2010 se emitieron 86 recomendaciones y en 2011 se emitieron 95. El aumento en la asignación presupuestaria no se reflejaba ni en la cantidad ni en la calidad o resultados de sus recomendaciones como mecanismo de protección de los derechos humanos.
Lo que se pedía es que el INAI tuviera facultad para clasificar violaciones graves a derechos humanos, como organismo garante de transparencia y acceso a la información, conforme a los criterios judiciales aplicables.
2. Mecanismos para lograr acuerdos
Por la falta de consenso en las excepciones mencionadas se aprueba un acuerdo relativo al formato y metodología para la celebración de Audiencias Públicas, respecto al proceso de dictaminación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información.10
El 6 de mayo de 2015 se publica el decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP).11
Fue complejo contar con un marco jurídico exhaustivo en materia de transparencia y el derecho humano de acceso a la información pero todavía, continua como pendiente asegurar su cabal cumplimiento para la protección de estos derechos relacionados de manera indivisible con otros derechos humanos.
1 Como coordinadora nacional de la red de periodistas y especialistas en transparencia y acceso a la Información, México Infórmate tuve la responsabilidad y el privilegio de participar, junto a Natalia Calero por la Red por la Rendición de Cuentas y Ana Cristina Ruelas Serna, Coordinadora del Programa de Acceso a la Información de la Oficina para México y Centroamérica de ARTICLE19, quien acudió en representación del Colectivo por la Transparencia, red que en ese entonces se integraba por al menos 11 organizaciones de la sociedad civil. Estuvo presente en la mayoría de las sesiones Renata Terrazas, de Fundar Centro de Análisis e Investigación.
2 La participación de Dante Preisser, Edith Mercado, Eduardo Sánchez, Aleida Tovar y Haskel Rivera asesores de las y los legisladores fue fundamental para el desarrollo de los trabajos.
3 Jo Tuckman (Fri 21, Nov) The Guardian, Mexicans in biggest protest yet over missing students <https://www.theguardian.com/world/2014/nov/21/mexicans-protesting-about-missing-students-scuffle-with-police
4 Randal C. Archibold (Oct 6 2014), The New York Times, 43 Missing Students, a Mass Grave and a Suspect: Mexico’s Police, <https://www.nytimes.com/2014/10/07/world/americas/43-missing-students-a-mass-grave-and-a-suspect-mexicos-police-.html
5 Luis Prados y Jan Martínez (14 dic, 2024), El País, México acelera las reformas para desactivar el otoño del descontento, < https://elpais.com/internacional/2014/12/07/actualidad/1417916004_502575.html
6 Jan Martínez Ahrens (21 nov 2014) El País, La indignación se apodera de México, < https://elpais.com/internacional/2014/11/20/actualidad/1416503040_387937.html
7 El Pacto Internacional de Derechos Civiles Políticos, ratificado por México en 1981 es un ejemplo de esto. En el artículo 19 el Pacto señala que la libertad de expresión comprende al derecho de buscar, recibir y difundir información.
8 Secretaría de Gobernación, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, <https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
9 Los casos de referencia son: Aguas Blancas, Lydia Cacho, Atenco, la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca (APPo), la guardería ABC, Ayotzinapa, Ocoyucan, Apatzingán, Iguala, Tanhuato y Tlatlaya.
10 Las audiencias se llevaron a cabo durante 2 días, 2 y 3 de marzo de 2015. Participaron: Ana Cristina Ruelas (Artículo 19), el Poder Judicial de la Federación; Pedro Salazar Ugarte (IIJ); un representante en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos; Javier Rascado Pérez por la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP); Jorge Islas López (UNAM); Alejandro González Arreola (GESOC); Haydeé Pérez Garrido (Fundar); Ismael Eslava Pérez por la CNDH; Sergio López Ayllón (CIDE); la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Federal; Luis Carlos Ugalde Ramírez, expresidente del (IFE); un representante del Banco de México; Mauricio Merino Huerta (RRC); un representante de la Comisión Federal de Competencia Económica (CFE); Eduardo Bohórquez López (Transparencia Mexicana); Guillermo Alejandro Noriega Esparza (Sonora Ciudadana); representantes del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT); representantes del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI); representantes del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT); Jacqueline Peschard Mariscal y César Astudillo Reyes, Coordinadora del Seminario Universitario de Transparencia y Abogado General de la UNAM, respectivamente.
11 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/246_DOF_04may15.pdf, DOF-04-5-2015.
Coordinadora de Docencia del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM
