El TEPJF y su debido proceso: ¿derechos de candidato a alguien que apenas aspira a serlo?
Publicado en: Observatorio de la Democracia
La importancia súbita del caso del Bronco para el TEPJF
La noche del lunes 9 de abril de 2018, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, TEPJF, discutió un recurso presentado por abogados del gobernador con licencia del estado de Nuevo León, Jaime Rodríguez, alias “El Bronco”, en una sesión convocada de urgencia ese mismo día y que se extendió hasta la primera hora del día siguiente. El propósito del recurso era que se revocara una decisión del Instituto Nacional Electoral, INE, de rechazar el registro del Bronco como candidato presidencial, tomada porque, según esta autoridad, él no cumplió con los requisitos legales para que su nombre quedara inscrito en la boleta electoral.
Unos minutos antes de la media noche, terminaron de exponer sus posturas con respecto del recurso todas y todos los integrantes de la Sala. Quedó claro, en ese momento, que la votación sería una que ya había circulado extraoficialmente, aunque como “trascendido” y sin verificarse la fuente, dos horas antes: 4 votos a favor del reclamo del Bronco y 3 en contra. En efecto, ya el martes 10, votaron en un sentido Felipe Fuentes, quien fue el ponente de la sentencia, José Luis Vargas, Indalfer Infante y Mónica Soto; y en el otro, Janine Otálora, presidenta del Tribunal, Reyes Rodríguez y Felipe de la Mata.
El déficit deliberativo: origen de sospechas
El resultado fue desconcertante en el ámbito de la opinión pública, porque las razones del INE habían resultado convincentes para una gran mayoría de analistas y comentaristas. Aunados a la sorpresa, el desarrollo de la sesión a deshoras, la premura de la decisión y su coincidencia con el rumor previo condujeron a pensar que los 4 votos favorables no eran producto de la deliberación, sino de una consigna anterior. Ello, a su vez, dirigió la atención hacia las argumentaciones de los magistrados, y éstas han sido objeto de muchas críticas fuertes, en los medios de comunicación y en las redes sociales electrónicas*. La mayoría parte de una preocupación por la incidencia que pueda tener en la contienda la inscripción del Bronco en la boleta y apuntan hacia una erosión de la confianza en el TEPJF, como consecuencia de su actuación.
Quedó en el aire la sospecha de que, en el fondo, la resolución obedecía a una estrategia del PRI, que de algún modo beneficiaría a su candidato, pues el Bronco atraería las preferencias de un número de votantes que se inclinan por otros candidatos que lo aventajan en las encuestas. Lo que se teme es que los cuatro votos que favorecieron al Bronco hayan sido emitidos como retribución a los senadores del PRI en la Cámara de Senadores, a quienes los emisores debían, no sólo su nombramiento de magistrados, sino también la extensión de su duración en el cargo.
Independientemente de que tales hipótesis puedan probarse o refutarse después, pienso que es pertinente ahora reunir y elaborar los cuestionamientos al tratamiento que dio la Sala Superior a ciertos temas. No sólo fue ese procesamiento lo que suscitó y dio proyección a las conjeturas en el espacio público, sino que puede llegar a ser el principal foco de examen cuando se revise la legislación sobre las candidaturas independientes y cuando se analice el funcionamiento actual de las instituciones electorales.
Dichos temas fueron considerados por los magistrados en torno a lo que el ponente Fuentes consideró una violación al debido proceso por el INE, lo que fue el eje de la diferencia entre los dos grupos de votantes. Por lo ya señalado arriba, mis observaciones en torno a ellos han sido organizadas función de los criterios que deberían orientar el proceder del Tribunal, de acuerdo con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, LGIPE. Por las mismas razones, he incluido un tema que no ha sido objeto de las críticas: la idea misma del debido proceso como el asunto en litigio, que fue asumida tanto por el grupo que votó con el ponente, como por el que lo hizo con la presidenta, y que yo considero fuera de lugar.
La interpretación debe ser sistemática, no casuista
En el INE, el fundamento central de la negativa a aceptar la candidatura había sido que, de los 2 millones 34 mil 403 firmas que presentó el Bronco para apoyarla, sólo 835 mil 511 firmas estaban debidamente avaladas, según los criterios y de acuerdo con los métodos establecidos. El resto, o mejor dicho, la mayoría, no estaban respaldadas por registros confiables de identificaciones electorales oficiales (de personas registradas debidamente en los padrones de votación). La consecuencia era que al Bronco le faltaban 31 mil 82 apoyos válidos para lograr su candidatura. Ahora, como consecuencia de la votación dividida referida en el párrafo anterior, y sin verificarlo propiamente, el TEPJF asumía que estas constancias existían. Su fallo fue: “Se tiene por acreditado el requisito consistente en haber reunido el porcentaje de apoyo ciudadano requerido para la candidatura independiente.”
Después del recurso del Bronco, el Tribunal consideró otro, de Armando Ríos Piter, quien se encontraba en una situación esencialmente igual, si bien su déficit de apoyos válidos era mucho mayor. Sin embargo, en este caso, la resolución de los magistrados fue diferente. Ordenaron al INE que revisara nuevamente la documentación de Ríos, de una manera que le daba a él la oportunidad de demostrar que, entre 811 mil 969 firmas que habían sido descalificadas, como “simulaciones” según algunas notas de prensa, sí había suficientes válidas para tener el registro de candidato. La distinción clara entre los dos fallos originó la percepción de que el tratamiento de los casos había sido asimétrico, es decir, que no correspondía a uno de los criterios que, de acuerdo con el punto 2 del artículo 5 de la LGIPE, debe guiar la interpretación de la misma Ley: el sistemático.
La interpretación debe basarse en la certeza
Uno de los puntos más criticables en los planteamientos del grupo mayoritario de magistrados se presenta, de entrada, como otro desapego a los criterios de interpretación que marca la ley (en el mismo punto del artículo ya citado): el de certeza. En diversos asuntos, sobre todo logísticos, se requiere que, tanto el INE como el TEPJF, recurran a argumentos probabilísticos; pero en cuestiones como la del registro de los candidatos independientes, no deben tomar ninguna determinación con base en lo que parece ser o en lo que podría ser: están obligados a atenerse a lo que es. Sin embargo, la decisión se sustentó en una estimación de lo que sería si se revisaran las supuestas evidencias. Pensaron que, si al aspirante solamente le faltaban 31 mil y tantos apoyos, era casi seguro que estos aparecerían entre los más de dos millones que no habían sido validados. Para asombro de muchos, la primera justificación para no someterlos a una segunda revisión, propiamente, fue que las irregularidades en su financiamiento no tendrían que ser tratadas (en la sesión del TEPJF), debido que éstas no formaban parte del recurso presentado por los abogados del Bronco. Hubo otra, también extraordinaria: si se revisaban, el aspirante inciaría muy tarde su campaña y quedaría en desventaja frente a los otros candidatos. El mensaje era éste: hay que preocuparse, en primer lugar, por los derechos del Bronco y, si es necesario, dejar los detalles técnicos de lado.
Aquí, aunque no se han precisado, y menos desglosado, podemos apuntar que las críticas a los cuatro magistrados de la mayoría tienden a dirigirse a la falsa disyuntiva de la ponencia: exigirle a un aspirante que cumpla con requisitos no es restringirle derechos como candidato, porque todavía no es candidato. Cabe añadir que, si se elaboraran dichas críticas, se sustentarían en el artículo 3, inciso c, de la LGIPE, donde se define “candidato independiente” así: “el ciudadano que obtenga por parte de la autoridad electoral el acuerdo de registro, habiendo cumplido los requisitos que para tal efecto establece la presente Ley.”
El debido proceso: la materia de la diferencia
Otro de los puntos que han recibido mucha atención mediática es el que fue foco de la diferencia entre los dos grupos de magistrados. El ponente Fuentes alegó que el INE no siguió el debido proceso, y la presidenta Otálora argumentó que sí se había seguido. Esa frase remite a un compromiso puntal del estado democrático de derecho, que tiene su origen en una promesa que asumiera el rey Juan de Inglaterra, en su nombre y en el de toda su descendencia, como artículo 39 de su Carta Magna de 1215, y que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos queda formulado así: “Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho” (artículo 14, segundo párrafo).
En la exposición de Fuentes, el tema central respecto de la supuesta infracción al debido proceso fue el derecho de audiencia. Según él, los abogados del Bronco dejaban claro que su cliente no había tenido oportunidad de defender sus puntos de vista y dar su valor a sus pruebas de firmas. La refutación de Otálora partía de dos premisas, que quedaban, o deberían quedar como tales, a partir del examen de los documentos presentados por los abogados y, sobre todo, de la documentación oficial del INE. La primera era que el Bronco y sus representantes acudieron en 12 ocasiones a exponer sus evidencias. La segunda es que, gracias a esas comparecencias, un número grande de firmas dudosas quedaron finalmente acreditadas. En otras palabras, el aspirante tuvo la oportunidad e hizo uso de ella; probó lo que se podía probar.
Gramaticalidad: el INE no es tribunal y el TEPJF no es autoridad administrativa
Como lo mencioné antes, considero que, a las controversias anteriores habría que añadir una que no se ha planteado, y que debió haber sido previa a la discusión sobre el ejercicio del derecho de audiencia del Bonco. Esta atañe a la aceptación tácita, por la presidenta, del asunto como un caso de infracción al debido proceso.
Conjuntamente con los valores de certeza y sistematicidad, debe guiar el proceder del TEPJF el de gramaticalidad, según el ya aludido dos veces artículo 5 de la LGIPE. Que la interpretación de una palabra o una frase sea gramatical quiere decir que se le dé el sentido que tiene canónicamente para los hablantes de nuestra comunidad, o el que se le atribuye normalmente en su ámbito contextual usual, a menos, por supuesto, que se le defina como un término técnico jurídico, de la manera en que se define “candidato independiente” en el artículo 3 de la misma ley. Entonces, en la ponencia del Tribunal, “debido proceso” ha de interpretarse como un conjunto de pautas obligatorias para el enjuiciamiento de un acusado; y ha de entenderse también que, si alguna entidad lo infringe, esa entidad es un órgano judicial. En consecuencia, cuando el recurso del Bronco se tomó como una demanda de infracción al debido proceso, se dio vigencia al supuesto de que él había sido, primero, juzgado sin posibilidad de defenderse; y luego, condenado injustamente. Antes de empezar la discusión, el interesado ya había dejado de ser un aspirante, y el problema en cuestión ya no era si cumplía los requisito para convertirse en candidato. Concomitantemente, se le daba al INE el tratamiento de un órgano del poder judicial. Quedaba como una especie de tribunal inferior al TEPJF. Se trataba de que su “sentencia” fuera corregida por un juzgado superior.
Por una lógica inversamente proporcional, el TEPJF quedó como un instituto electoral; si utilizáramos las palabras que usó la presidenta Otálora al referirse al INE, el Tribunal quedó como una “autoridad administrativa”. Tomó una decisión, la de registrar al Bronco como candidato, que sólo podía corresponder a un órgano de carácter ciudadano y con capacidades técnicas en materia electoral.
Conjunción de los criterios de interpretación sistemática, de certeza y de gramaticalidad: la resolución era improcedente
En resumen, si el TEPJF hubiera actuado como le correspondía, y si efectivamente sus integrantes estaban convencidos de que el INE había actuado erróneamente al evaluar si el Bronco cumplía o no con los requisitos establecidos, lo que debió haber hecho era ordenar al INE que repusiera el trámite, que volviera a revisar las evidencias. Valga el símil: si un juez le diera la razón a alguien que se queje de haber sido calificado equivocádamente en un examen de manejo, no podría ese juez convertirse a continuación en director de tránsito sustituto y expedirle él mismo la licencia de conducir.
Importancia de la diferenciación institucional: los contrapesos y controles democráticos
Reiterando, si se concede que, tanto los magistrados que votaron a favor del recurso del Bronco, como quienes votaron en contra, interpretaron gramaticalmente la frase “debido proceso”, es difícil no pensar que asumieron una confusión entre las dos instituciones, la mal llamada “administrativa” y la propiamente judicial, una confusión que no estaba ahí al principio. Esto debería ser preocupante, porque la necesidad de la distinción está en la LGIPE. Su artículo 5 establece claramente que: “la aplicación de esta ley corresponde, en sus respectivos ámbitos de competencia, al Instituto, al Tribunal Electoral, a los Organismos Públicos Locales y a las autoridades jurisdiccionales locales en la materia, a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.” (El subrayado es mío.) Nuevamente, en el artículo 6, dice: El Instituto, en el ámbito de sus atribuciones, dispondrá lo necesario para asegurar el cumplimiento de las normas antes establecidas y de las demás dispuestas en esta Ley.
Quisiera terminar señalando que la diferenciación de funciones y ámbitos de atribución es una de las claves de los sistemas de controles y contrapesos de todas las democracias, algo sobre lo que deberíamos preocuparnos si tememos regresiones autoritarias**. En México, se definió un instituto electoral y un tribunal electoral, así como una fiscalía electoral, porque se vio que era necesario para garantizar la estabilidad política. No es racional ni prudente que una sola entidad se atribuya todas las facultades, toda la responsabilidad y toda la autoridad en todas las fases de los procesos electorales, si bien es indudable que una tiene que tener la última palabra en determinados momentos.
- Ver, p.ej. “Verguenza” de José Woldenberg, https://www.reforma.com/aplicaciones/editoriales/editorial.aspx?id=132708&po=3 , “El abono” de Jesús Silva-Herzog Márquez, https://www.andaryver.mx/lunes/el-abono/ , o “En defensa del garantismo” de Pedro Salazar, elfinanciero.com.mx/opinion/pedro-salazar/en-defensa-del-garantismo .
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- Ver “La amenaza de la regresión (y el pasado como futuro”, de Miguel Armando López Leyva, http://demoi.laoms.org/2017/03/10/la-amenaza-de-la-regresion-y-el-pasado-como-futuro/ .
Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM
